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参考周刊(2019年第8期)

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1. 农村土地担保融资放开,“三农”再迎发展新机遇

2.河南长垣:中部平原地区农村土地制度改革试点探索

3.关注耕地健康产能 端牢中国人的“金饭碗”——专家建言耕地健康产能评价与技术体系完善

 

 

 

农村土地担保融资放开“三农”再迎发展新机遇

 

历经多年试点之后,农村承包土地担保贷款终于在全国全面放开。 2019年全国两会即将召开之际,2月19日,第16个指导“三农”工作的中央一号文件正式对外发布。 承包土地担保贷款的放开,为进一步推进农村改革、乡村振兴提供了更有力的金融支持。

土地经营权抵押担保融资试水

众所周知,我国的金融体系分为城市金融和农村金融。相较于城市金融,农村金融长期存在着发展不完善、法律规范不健全的问题。一直以来,从事农业生产的经营者也长期面临着融资难和抵押难的问题。

随着农地流转市场的快速发展,特别是随着“三权分置”改革的推进,各类新型经营主体能够较为便利地获得经营所需的土地开展规模经营。 自十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及国务院出台指导意见,农村“两权”抵押贷款的试点工作也得以全面推进。

业内认为,为了落实农村土地的用益物权,赋予农民更多财产权利,深化农村金融改革创新,有效盘活农村资源、资金、资产,为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式,开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点是很必要的。

缓解“三农”发展资金难题

尤为一提的是,在农村试点推行的“两权”抵押贷款中,其成效积极。在融资额度方面也有了很大的提高,“两权”推动后,有效地缓解了“三农”中融资难的问题。

2018年12月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上,国务院发布的《关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》(以下简称“报告”)显示,截至2018年9月末,试点地区已有1193家金融机构开办农地抵押贷款业务,330家金融机构开办农房抵押贷款业务。同时,积极创新抵押贷款模式,创新推出“两权”为单一抵押的贷款,“两权”+多种经营权组合抵押、“两权”+农业设施权证、农户联保+“两权”反担保等模式,进一步释放“两权”抵押担保权能。

国务院上述报告显示,截至当年9月末,全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元,同比增长76.3%,累计发放964亿元。试点以来,融资额度显著提高,效率有效提升,成本逐步下降,推动缓解了“三农”领域融资难融资贵问题。

报告还显示,试点地区土地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%、78%。普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元,对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高到2000万元~5000万元不等。同时,通过下放贷款审批权限、简化审批流程、优化利率定价还款方式,农户审贷后最快2天即可获得贷款。

“两权”抵押贷款试点在一定程度上缓解了农业经营主体缺乏抵押物的矛盾。同时,也提高了新型农业经营主体融资的可获得性,助力其扩大经营规模,带动了产业发展和农民增收。且各地试点中,政府积极参与,通过财政资金的引导作用和杠杆效应,促进农村金融产品和服务创新,也在一定程度上降低了融资成本。

农村金融市场化仍需政策补位

全面放开担保贷款,将为乡村振兴的各种践行主体提供缓解资金难题的办法,能够刺激农业规模经营、农业投资和农业生产方式的转变,也能刺激农业规模经营、各种乡村新产业、新业态落地生根。

不过,承包土地经营权担保融资依然面临着违约后金融机构以及第三方(法院等机构或组织或个人)执行合约成本较高的问题,不排除会发生抵押贷款“有价无市”的尴尬局面。不过,中央一号文件中涉及三农方面的内容也强调,要打通金融服务“三农”各个环节,建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制,实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速。这仍需要出台一些可行性政策补位。

也有业内人士认为,虽然承包土地经营权担保融资放开了,固然是有利的,但也可能引发负面影响。例如,要警惕引发地租的上涨,一定要让真正从事经营的主体受益,而非享有承包权的农户。在操作流程方面一定要简单,承包土地的经营权做抵押或担保,不要随意附带其他抵押品或担保物,否则也会对农业企业造成不利影响。

 

 

 

 河南长垣:中部平原地区农村土地制度改革试点探索

 

 

 

     河南省长垣县开展农村土地制度三项改革试点工作以来,在探索农村宅基地改革与农村居民保障、集体经营性建设用地入市与拓展产业发展空间、盘活农村土地资产等方面,积累了许多经验和做法,为中部地区农村土地制度改革提供了鲜活样板。

 

实施差异化农村闲置宅基地利用策略

对于城中村,以改造和入市为抓手,打通农村宅基地流转与集体经营性建设用地入市,引入外部资本,对旧村实施改造,提升农村居民居住环境,提高农村集体土地利用效率。以孔场村为例,改造之前,房屋破旧,生活环境脏乱差。改革后,公司通过40万/亩价格入市24.73亩集体建设用地使用权,建设6栋7层、2栋11层住宅小区,户均补偿2套住房,居住环境得到极大改善。

对于城郊村,通过农村宅基地整治,构建农村新型社区,落实“一户一宅”,适度引导农民集中居住,改善农村公共服务设施水平,提高宅基地利用效率。以西郭社区为例,集中整合梨园、南孔桩等9个村庄,新宅户均占地267平方米,共900亩,比原占地面积减少74%。

对于远郊村,严格按照“一户一宅”政策,推动农村宅基地有偿使用和退出,对面积超标、一户多宅以及非集体经济组织成员实施梯度有偿收费,发挥村民理事会主导地位,运用经济手段,盘活闲置宅基地资源,保障农户住房权益。后参木村作为宅基地改革示范村,改革前户均宅基地面积0.53亩,目前已复垦101亩,收取有偿使用费9.98万元。

 

集体经营性建设用地入市激活农村土地资产财富

运用集体经营性建设用地就地、调整入市,创办乡村创业园和小微企业孵化产业园。灵活组合出让、租赁与作价入股等入市方式,缓解了乡镇建设用地指标紧张,降低了小微企业用地成本,提高了产业集聚和规模化效应,综合实现对乡村企业生产发展空间扶持。比如,樊相镇创业园项目,2017年和2018年两次共调整入市集体经营性建设用地234.12亩,用于镇级卫材产业园区建设,带动乡村产业发展。

集体经营性建设用地入市抵押和宅基地复垦指标交易相结合。首先,长垣县对征地制度与集体经营性建设用地入市实施联动改革,缩小征地范围,加大集体经营性建设用地入市范围,规定凡是城镇规划区以外地区,除公共基础设施以外,都通过入市来满足用地需求,且不断提高土地征收补偿标准,尽量使两者收入差距不大,但由于集体建设用地增值收益调节剂的倾斜,使得农村居民相比较土地征收提高。其次,长垣县利用集体经营性建设用地入市抵押贷款,为乡村发展提供资金来源。最后,利用农村宅基地退出,复垦为耕地指标,鼓励乡镇政府自行调配使用指标,或是进行指标交易获取资金。

 

改革探索中须完善的相关问题

科学统筹村级规划编制。首先,提前谋篇与空间规划的衔接,摆脱旧有的土地利用规划编制思路,将乡村“人”的发展与山、水、林、田、湖、草全域自然资源管理相结合,构成乡村生命共同体。其次,全面考虑村庄产业发展、农村居民点布局、文化保护、道路交通设施、农村公共空间、乡村防灾减灾等多项内容,对相关专题进行研究编制,系统性配置农村土地资源。最后,村级规划编制应当与新型城镇化统筹思考,将工业化、城镇化发展、布局与乡村发展衔接起来,对农村居民点布局优化、土地征收与集体经营性建设用地入市范围划定等提供长远规划。

坚持政府引导与村民自治相协调。一方面,对集体土地资源和资产的盘活利用,需要政府在村镇规划、基准地价、平台构建方面进行宏观顶层设计。另一方面,对于土地增值收益分配,政府通过增值收益调节金,既要向农民让利,让广大农民享受到土地改革的红利,又要坚持收取公共投资产生的土地增值部分收益,使公共投资得到正常市场回报。

加强相关部门协调配合。农村土地制度改革是系统性改革,需要多部门协同配合。应建立完善的集体建设用地开发的相关配套政策和监管标准,给予农村集体建设用地开发相应的金融支撑。

 

 

 

 关注耕地健康产能 端牢中国人的“金饭碗”——专家建言耕地健康产能评价与技术体系完善

 

耕地是我国粮食安全的重要战略性资源,然而,长期的不合理利用造成耕地数量锐减、质量下降及环境破坏等问题,使得耕地生产能力及健康问题堪忧,直接威胁我国粮食安全。2017年印发的《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称中发4号文)要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,像保护大熊猫一样保护耕地,着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

“耕地健康不仅是技术问题,更是自然资源管理问题。”近日,由自然资源部国土整治中心、中国农业大学、中国地质大学(北京)等共同组织的耕地健康产能试点与技术体系完善研讨会上,与会专家围绕如何落实中发4号文要求,科学辨析耕地产能、质量与健康之间的关系,耕地保护保育与开发利用的国际前沿与中国特色,如何通过第三次全国国土调查构建多部门共建共享、符合现代治理要求的科学技术支撑体系等问题积极献言献策。

 

开展全要素土地资源调查评价,支撑自然资源管理

中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确,为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,组建自然资源部。

要科学编制国土空间规划和正确进行生态保护修复,必须调查清楚土地资源的数量、质量和生态状况,并进行科学评价。中国科学院自然资源综合考察委员会曾在上世纪八十年代初开展了中国1∶100万土地资源分类与制图工作,按照土地潜力区、土地适宜类、土地质量等、土地限制型和土地资源单位五级划分中国土地资源,历经8年时间,于1990年完成了全国1∶100万土地资源的编图工作,并在其基础上建立了中国土地资源信息系统。《中国1∶100万土地资源图》在宏观上揭示了中国土地资源的自然禀赋和适宜用途,但因为比例尺制图精度限制,且基础图件信息陈旧,不能满足国土空间用途管制的需求。

1999年开始的全国农用地分等定级工作,首次取得了以县级(比例尺1∶1万到1∶5万)为基础的全国耕地质量及其产能的系统性成果,为编制土地利用总体规划和土地整治规划以及进行耕地质量等级监测监管奠定了科学基础。

第三次全国国土调查工作在全面完成大比例尺土地利用现状调查的基础上,完成了耕地的质量等级调查评价工作。但是,土地利用现状调查只调查土地用途,不涉及质量及其生态环境状况,而耕地质量等级调查没有覆盖其他土地类型的质量。可见,这两项调查不能满足《深化党和国家机构改革方案》赋予的自然资源部对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度等职责。

为此建议,在开展第三次全国国土调查工作的同时,开展涉及全部土地资源要素(气候、地形、水文、土壤、植被等)的大比例尺调查评价方案研究,适时开展全国土地资源调查评价工作,为科学编制大比例尺国土空间用途管制规划和生态保护修复规划提供基础数据。

 

耕地健康产能应综合考虑空间尺度与评价指标

关于耕地健康产能的含义,不仅要考虑环境污染的问题,从国际研究来看,“健康”更强调可持续强化和可持续集约化。集约化生产可能会带来土地质量下降的问题,但不同的区域资源禀赋不同,可以接受的集约化程度存在差异,所以提出可持续强化强度的概念。从土壤学角度,生物多样性可以作为衡量健康产能的重要指标,耕地虽然物理状况很好,但生物特性差,就影响耕地健康。生物多样性既有土壤动物,也有土壤微生物。

耕地产能评价可分为三个尺度:一是从自然资源部的管理来讲,应有一个全国尺度的评价,比如分为五到六个等级,并采用一票否决性的指标。二是县级尺度,更便于操作。三是区域性的如农场尺度,可选取更微观具体的分类指标。

目前我国不同部门都开展了耕地质量的研究,应实现数据的共享共建。但这些研究普遍存在指标、方法不统一的问题,亟须梳理部门之间的技术体系和方法,在满足各自侧重点不同的基础上统一标准,找到数据共享的接口。

 

耕地质量、产能评价要注意时间性,有侧所重地选择指标

耕地质量、耕地产能评价首先需要注意时间性。耕地本底非常关键,是相对稳定的,而有些指标是易变的,有些是不变的,有些是带有时效性比较紧迫的。因此,评价中要注意是要遏制住土壤质量下降,还是环境恶化问题,有所侧重地选择指标。同时,还要考虑管理方面的指标,比如发展现代农业就要考虑农机农艺这个指标。

其次是评价尺度适宜。尺度不但是为了目标服务,而且跟指标的一致性有很大关系。自然资源部门开展的耕地质量评价,很大程度上是为了实现耕地占补平衡。如果是评价区域尺度的,选择的指标在这个点有用,在那个点没有用,不具有普遍性,就没有必要作为区域性指标,如果是为田块服务的,这个点就有代表性。

再次是指标表达统一规范。目前农业调查、国土调查、污染调查都在开展,国家形成了大批数据,各部门也在为数据共享提供服务。但目前各部门对数据没有达成互信,很大程度上是由于指标来源和数据不规范不统一,即使想用,有些数据也根本对不上。因此,建议耕地产能评价要规范数据的来源和获取手段。

 

耕地质量是一个长期管理的结果,耕地健康要注重用养结合

耕地质量和土壤质量两个概念需要明确区别。耕地质量除了每个区域的气候因素之外,基础设施、地形条件、母质等决定了耕地能否长久产出和人为长期的管理。耕地质量是一个长期管理的结果,不是按照年来定义,可能十年一个阶段,甚至几十年一个阶段来定义,但是耕地产量是农民一天一天管理的结果。换句话说,质量也好,产能也好,耕地禀赋是一回事,怎么养护它是一回事,怎么利用它又是另一回事。

耕地健康要注重用养结合,也就是要用得恰当。要根据耕地本身的性质,土壤的适应能力和弹性,做区域性适宜性的选择匹配,现在面临的问题是受市场需求的影响太大。也就是说,要根据耕地的遗传特征与人类需求之间的匹配关系,进行耕地质量的评价。

耕地健康产能的数据采集和应用,要考虑数据成果应用对象的需求。在大数据时代,不能仅靠传统土壤学的办法去采集数据,还可以考虑遥感、手机等数据获取方式,也不能靠一个项目、一个部门单打独斗,应同时整合多部门数据加以应用。

 

换个角度看耕地健康,应向社会公布不健康产能状况

评价耕地健康需要综合性指标,这是个难题。从另一个角度,也就是“不健康”入手可能更加容易。如果从不健康的方面来表达,如土壤盐碱化或酸化、水土流失情况等就一目了然,就像评价人体健康不好分类,但评价不健康却较易分类。

在耕地不健康、耕地面临风险的评价方面应与国际接轨。建议自然资源部门每年向社会公布全国有多少不健康产能,以及这些不健康产能对资源的破坏有多大。当前中国耕地存在两个最不健康的方面:一个是全国范围土壤退化,另一个是北方过度水资源开发利用。要把这些不健康的方面调查清楚,向社会公布不安全不健康产能,可以促使社会更加关心、改善不健康的状况。

对于图件比例尺的问题,究竟是以类来分,还是以行政区分?从国家层面来讲,对外公布具体的图斑非常困难。社会关心耕地不健康的现象和程度,更关心不健康的具体值,而不是关心平均值。从这一点来说,耕地不健康管理是风险管理。

 

构建土地质量与耕地健康产能评价体系

土地质量与耕地健康产能评价,是“三位一体”保护的重要抓手。只有关注耕地健康产能,才能牢牢端紧中国人的“金饭碗”。

农用地健康产能是指在满足健康标准要求的区域、一定时期和一定的经济、社会、技术条件下所形成的土地生产健康食品的能力。近年来,在自然资源部国土整治中心组织下,我们充分利用农用地分等、土壤污染详查数据,建立基于土壤污染调查指标集和耕地健康评价补充指标集的耕地健康产能评价指标体系,并陆续在江苏宜兴市、北京大兴区和吉林大安县等地开展试点研究,旨在分析耕地产能与耕地健康的关系,服务于耕地健康产能的调查评价与监测监管工作。我们在基于“需求—功能—维度—要素—指标”理论框架下,从耕地产能评价和耕地健康诊断两个维度出发,选取耕地气候条件等8个要素构建指标体系评价耕地健康产能。我们认为,耕地健康产能评价更多取决于耕地健康诊断结果,耕地的健康状况比耕地产能高低重要。

目前,在国内外相关研究的基础上,我们已经初步构建了包括气候条件、土壤特性、技术水平、田块状况、生物活性、生产环境、作物品质、土壤恢复力等不同尺度的土地质量评价与耕地健康产能评价指标体系。小尺度反映耕地健康产能动态状况,服务于生产实践和田间管理;大、中尺度反映土地的固有质量,服务于土地宏观管理;大、中、小尺度协同,实现土地质量耕地健康产能可持续化管理。

 

建立三位一体的耕地资源调查、评价、规划与监管机制

做好耕地保护工作,必须实施数量、质量与生态“三位一体”的管理措施。从自然资源管理角度来看,只有建立基于“三位一体”的耕地资源调查、评价、规划与监管的机制,自然资源部门才能更好地行使资源利用、管理与监督的职能管理职能。

耕地是受到人为调控的人工系统,主要的利用目标就是生产功能。因此,耕地质量就是满足功能的程度,耕地质量由一组耕地质量特性组成,而耕地质量特性则是由一系列指标所决定。耕地质量更加侧重耕地固有功能的满足和实现程度,而耕地健康更多侧重在耕地在利用过程中的动态质量特征,不仅包括污染,还应包括酸化、碱化、沙化等风险状况。耕地产能是耕地的生产能力,可以由理论产能、可实现产能和现实产能组成。从耕地的功能特征出发,耕地不仅具有生产功能,还有碳固定功能等,耕地产能应是耕地质量的一个维度。

从国际上来看,耕地资源保护与开发利用面临的问题不同,比如南美的巴西等国家,面临严格控制林地过度开发的问题,中国面临的是耕地转为建设用地的问题,侧重耕地占补平衡。而欧美等发达国家,城市化相对稳定,对于耕地资源更加侧重于保护,比如德国的生态占补平衡,美国的保护性耕作以及耕地资源休耕和轮作等耕地保护策略等。

目前三调已经从土地资源调查上升到国土调查,调查涵盖整个国土空间的资源。因此,必须建立一套多部门共同认可的资源分类体系,搭建统一的数据平台,才能建立符合现代要求的技术体系。

 

从更长的时间尺度考虑耕地质量、产能、健康的关系

耕地质量是基础,产能是途径,健康是目标。这三者会随着时间发生变化,因此我们要考虑动态过程、气候变化的影响等,从更长的时间尺度考虑三者的关系,才更加全面。比如温度升高会提高生态系统的生产力,提高土壤中有机物质的输入量,但同时也会促进土壤有机质的降解。

在评价耕地健康时,要特别考虑土壤侵蚀和水土保持情况。我国耕地土壤侵蚀比较严重,在农林交错带,耕地风蚀虽然短期内看不到结果,但是长期看后果很严重,而且不可逆转。比如在东北地区,农地一般是长缓坡,按照水利部门的标准,这不会发生水土流失,但目前东北地区的水土流失面积达到64%,严重威胁了黑土的保育。可见,耕地保护需要农业、自然资源、环保、水利等部门的共同配合。

另外,建议在三调的基础上,统一多来源数据叠加,构建一个全国耕地数据网络系统,实现数量和质量在线查询,先从点的尺度试点,逐渐推广到面上的内部共享,再实现部分向社会开放,有助于从不同层面支撑耕地保护和质量提升。

 

实施跨省耕地占补平衡,应开展山水林田湖草生态综合评

新组建的自然资源部的职能,从原国土资源部的耕地保护、耕地建设为主,扩大到山水林田湖草生命共同体的整体保护、系统修复、综合治理,耕地保护已融入到整个自然系统保护之中。

对于耕地数量质量生态“三位一体”保护和监管,在数量方面我国已经形成了完整的监管体系,在质量方面也开展了农用地分等及年度更新工作。基于生态文明建设背景,建议在全国国土调查中,增加耕地生态方面的调查评价内容。

在土地资源质量评价调查方面,虽然原国土资源部已经制定了《农用地质量分等规程》国标,但是仍以耕地为主要评价对象,以耕地生产能力为主要评价内容。成立自然资源部后,应将林地、草地等纳入质量评价调查中。林地、草地是包含生产、生态双重功能的自然资源地类,可通过遥感技术与地面调查相结合,以生物量、蓄积量等估算,开展质量调查与评价,最终形成完整的农用地质量评价调查技术体系和成果。

对于跨省域补充耕地国家统筹和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调剂,应在区域山水林田湖草自然资源系统综合评价下进行。结合近些年实施省域内的占补平衡情况,分析2012年~2016年我国新增耕地重心变化情况,除了2012年~2013年,朝东北方向移动之外,2013年~2016年均向西北方向移动,而且地类来源主要为其他草地。我国西北地区多为水土条件差、生态脆弱区域。在跨省占补平衡时,要对指标供给区域开展山水林田湖草的自然资源系统综合评价,避免出现不可逆的区域自然系统破坏。对于城市扩张迅速,经济发展快的指标接收方,耕地除了生产功能,还起到了重要的生态服务功能,同样需要从自然资源、生态等方面做出综合评价,避免盲目建设、盲目扩张,造成区域生态问题。

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